La difesa della società contro la criminalità organizzata.
Criminalità transnazionale e cooperazione giudiziaria.

Relazione del Procuratore Nazionale Antimafia dott. Piero Luigi Vigna

Caserta 8 - 10 settembre 2000


1 . Una cooperazione giudiziaria sempre più rafforzata ed incisiva è resa indispensabile dalle nuove caratteristiche assunte, ormai da tempo ed in continuo progredire, dalla criminalità organizzata: sia per- i mercati illeciti che essa gestisce, sia per gli strumenti che a tal fine utilizza, sia, infine, per la struttura che essa ha assunto.

I mercati si sono ampliati a dismisura. Se essi, alcuni decenti fa, erano concentrati (parlo qui delle mafie italiane, specie di Cosa Nostra siciliana) nell’agricoltura e poi nelle costruzioni edilizie e quindi nello sfruttamento economico di beni immobili, nel corso del tempo hanno ampliato le loro dimensioni. diversificandosi anche in una pluralità di settori.
Ai beni immobili si sono aggiunti quelli mobili da trasferire da un paese “produttore” ad uno “consumatore” e la catena ha visto formarsi varie maglie composte dai tabacchi di contrabbando, dalle sostanze stupefacenti, dalle armi, dai rifiuti tossici o nocivi prodotti dalle grandi industrie, dal denaro di provenienza illecita da riciclare ed investire. Nei tempi più recenti, poi, gli stessi esseri umani, anch'essi considerati alla pari di “cose mobili” son divenuti un proficuo mercato per le organizzazioni criminali che gestiscono in rete le immigrazioni clandestine, utilizzate anche a fini di prostituzione o di sfruttamento del lavoro, facendo leva sulle condizioni di precarietà nelle quali vivono numerose popolazioni a causa di povertà, sottosviluppo, conflitti etnico-religiosi o tribali.
Come se ciò non bastasse e come se l’inventiva della criminalità non avesse limiti, si sospetta che gli stessi neonati o, addirittura, gli organi di giovani uomini e donne possano alimentare i commerci e le ricchezze delle mafie dislocate ed attive nelle varie parti del mondo.

Le novità nell'universo del crimine riguardano anche gli strumenti, dei quali esso può avvalersi. Non mi riferisco qui soltanto ai più veloci mezzi di trasferimento dei beni illeciti trattati, favorito, in talune aree, anche dall’abbattimento delle frontiere od alle continue innovazioni tecnologiche nel campo delle comunicazioni che fanno registrare un incolmabile “gap” ai mezzi di contrasto dello Stato nel settore, quanto alle dimensioni globali dei mercati finanziari ed all’ingresso, anche in questo settore, di mezzi tecnologici apparentemente svincolati da efficaci controlli.

Studiosi di economia criminale (Franco Bruni e Donato Masciandaro) hanno, ad esempio, rilevato che il 1998 si è aperto con due notizie apparentemente assai lontane fra loro.

La prima riguarda i mercati finanziari: grazie agli accordi raggiunti in sede di WTO, dal I marzo 1999 i servizi bancari e finanziari potranno essere offerti senza che discriminazioni o segmentazioni colpiscano intermediari provenienti da specifici paesi, in ben 102 Paesi.
La finanza diviene, così, sempre più globale.
La seconda notizia riguarda la criminalità organizzata: il rapporto della Banca Mondiale per il 1997 segnala che lo sviluppo dei traffici e delle produzioni illegali tra i diversi paesi vede sempre più la presenza di accordi tra organizzazioni criminali di nazionalità diverse. Il crimine organizzato si muore anch’esso verso una dimensione globale. Notano gli studiosi che nessuno si stupisce se si afferma che mercati bancari e finanziari rappresentano un elemento cruciale per una crescita sensibile e duratura dell'economia legale: nel momento in cui si passa da una economia di scambio ad una monetaria, gli intermediari, offrendo servizi di pagamento, di credito ed in generale finanziari, aiutano gli altri operatori a soddisfare le proprie scelte allocative, migliorando l'efficienza del sistema.

In parallelo non ci si deve meravigliare del fatto che tali mercati siano addirittura indispensabili per lo sviluppo dell’economia illegale. In primo luogo, per le medesime ragioni sopra ricordate; in secondo luogo perché, grazie a operatori, strumenti e mercati bancari e finanziari, i soggetti propensi all'illegalità riescono con più facilità a confluire nell'economia legale. A questo proposito dalle investigazioni é emersa la tendenza ad attribuire, nell’ambito dei gruppi criminali, le più qualificate mansioni di gestione a coloro che hanno specifiche competenze nel settore economico-­finanziario e ciò non solo per potenziare gli investimenti ed il riciclaggio, ma che per “riciclare”, attraverso il denaro, le persone introducendole nel Mondo dell’alta finanza.
Se, dunque, strutturalmente, l’economia illegale ha bisogno dei mercati finanziari, è anche vero che da un paio di decenni tale simbiosi è divenuta più complessa ed articolata.

E’- fortemente cresciuta la domanda di servizi finanziari da parte dei mercati illegali, globalmente intesi: stabile la crescita della produzione e dello scambio di beni illegali, come pure diffusa e consolidata l'economia della corruzione.

In parallelo, l'offerta di servizi creditizi e finanziari ha registrato, in generale, un salto qualitativo e quantitativo senza precedenti.

Dalla permuta (o baratto) si è passati, nel corso dei secoli, alla moneta metallica e poi a quella cartacea, ma, nei tempi moderni, con una accelerazione notevolissima, in pochi anni, dai trasferimenti elettronici di moneta attuati con varie forme e modalità, si è passati alla nascita di una sera e propria moneta elettronica, scissa da quella tradizionale, che potrà assumere varie configurazioni, dalla smart-card al cybermoney.

A ciò si aggiunge il trading on line e cioè la possibilità di negoziare valori mobiliari, come i titoli azionari o i derivati, tramite Internet e cioè la possibilità, per un cliente, di interagire con un intermediario negoziatore - e per suo tramite con il mercato - utilizzando esclusivamente Internet. La nascita degli Electronic Communication Networks (sistemi di contrattazione che consentono agli investitori di negoziare titoli quotati in modo anonimo) prelude (come nota Masciandaro, dell’Università Bocconi, dalle cui analisi son tratti questi spunti) alla possibile creazione di fina Borsa Mondiale.
L’ampliamento dei mercati illeciti, la mobilità dei "beni" che ne formano oggetto, con la conseguente necessita della loro movimentazione dall'uno all'altro Stato la globalizzazione dei mercati finanziari, indispensabili ai gruppi criminali per mettere a frutto i loro strepitosi guadagni, le tecnologie utilizzabili in questo ed in altri settori, hanno inciso visibilmente sulla struttura dei gruppi criminali. Questi hanno assunto una dimensione transnazionale il cui dato caratteristico è da ravvisare, a mio parere, nel fatto che gruppi criminali di diverse etnie o nazioni collaborano efficacemente fra loro, con la conseguenza che ogni singola struttura trae un “valore aggiunto”, in termini di potenza criminale, dalle sinergie che instaura con gli altri gruppi.
Ciò è rivelato non solo dalle varie indagini che sempre più si proiettano su gruppi plurietnici o plurinazionali o che seguono le linee dei mercati illeciti nei territori di vari paesi, ma risponde anche a criteri d ordine logico. Lo spostamento dei beni illeciti dallo Stato di produzione (o di raccolta, se si tratta di persone) a quello di utilizzazione, con l’attraversamento del territorio di Stati-ponte, non sarebbe infatti immaginabile prescindendo dal contributo dei gruppi criminali che operano nei diversi Paesi.
Parimenti avviene per gli investimenti: il denaro è raccolto in uno Stato, ma poi, sempre più spesso, riciclato con complicità internazionali ed investito in uno Stato diverso con preferenza per quelli che, nonostante, l’attiva opera del GAFI, si mostrano ancora insensibili alla trasparenza ed alla cooperazione.
Anche le organizzazioni criminali per le quali il controllo del territorio costituiva un patrimonio genetico - come Cosa Nostra siciliana e la Ndrangheta calabrese - si stanno articolando sempre più come “rete”, secondo lo schema strutturale imposto dai nuovi mercati e dalle nuove opportunità offerte dalla globalizzazione dei sistemi finanziari ed economici.
Tutto ciò costituisce una minaccia, grave, non solo per i cittadini, ma per la stessa comunità internazionale, così come e' stato esattamente rilevato dai paesi del G8.

Nel comunicato emesso il 17 maggior 1998 Birminghan, si legge, infatti:
“La globalizzazione è stata accompagnata da uno spiccato aumento della criminalità transnazionale che si estrinseca in molteplici forme: il traffico di sostanze stupefacenti e di armi, il traffico di esseri umani, l’uso di nuove tecnologie per rubare, frodare ed evadere la legge. Il riciclaggio dei proventi di reato… . Questi reati costituiscono una minaccia non solo per i cittadini e la comunità stessa , ma sono anche una minaccia che mina alle fondamenta la democrazia e l’economia delle società tramite gli investimenti di denaro illecito da parte dei cartelli internazionali, la corruzione, l’indebolimento delle istituzioni e la sfiducia nello Stato di diritto”.

2. Dall'esame fin qui svolto emerge dunque la necessità che la operazione giudiziaria nel settore della criminalità transnazionale (tema cui questa relazione si riferisce) si muova secondo linee improntate alla massima intensità possibile, pur nella diversità degli ordinamenti vigenti nei vari Stati; ma si dovrà tener presente, a mio parere, che la gravità della minaccia può anche giustificare la modificazione di alcune regole poste dal diritto interno o l'introduzione, in esso, di nuovi principi in quanto ciò appaia funzionale ad una migliore e più efficace cooperazione.

E’ questa., d’altra parte, la via segnata da talune Raccomandazioni (es.1,29) del Piano d’azione contro la criminalità organizzata adottato dal Consiglio il 28 aprile 1997.

Durante il periodo in cui tale piano d'azione è stato in vigore (così come rileva la decisione adottata a norma del titolo VI del Trattato sull'Unione Europea, relativa alla strategia da questa individuata per la prevenzione ed il controllo della criminalità organizzata per l’inizio del nuovo millennio: G.U.C.E. 3.5.2000) sono stati compiuti progressi sostanziali nello sviluppo e nell'attuazione di misure volte a prevenire ed a controllare la criminalità organizzata contro I’Unione Europea e gli Stati membri. Come esempi di tali progressi si possono citare il meccanismo di valutazione reciproca che è stato istituito per individuare i problemi relativi all’attuazione delle misure, una rete giudiziaria europea dotata di una rete di telecomunicazioni, che ha iniziato ad operare per accelerare la cooperazione giudiziari; una rete di controllo o di sostegno che e stata istituita allo scopo di migliorare ulteriormente le relazioni annuali sulla criminalità organizzata; le azioni comuni adottate in base al programma Falcone, relative al riciclaggi di denaro ed all'individuazione dei beni, alla penalizzazione della partecipazione ad un associazione criminale ed alle prassi migliori per un'assistenza reciproca; un patto di preadesione che è stato definito con i paesi candidati; ulteriori misure che sono state individuate riguardo, per esempio, alla criminalità ad alta tecnologia.

Non è certo questa la sede per una ricognizione dettagliata degli strumenti di cooperazione giudiziaria, del resto noti ai Presenti, ma piuttosto, almeno ritengo, per svolgere alcune riflessioni generali, suggerite da particolari istituti od esperienze.

A mio parere il tema della cooperazione giudiziaria in tema di criminalità transnazionale, rinvia da un lato alle strutture (o, si vuole, alle norme di organizzazione) e dall'altro alle fattispecie penali ed alle prove (o, se si vuole, alle norme che prevedono i delitti ed a quelle che disciplinano i mezzi ed i modi attraverso i quali il giudice forma il proprio convincimento).

Precondizioni per una efficace cooperazione giudiziaria sono, poi, la conoscenza dei fatti (che, per la verità, è precondizione di ogni azione dell'uomo e che potrà essere meglio assicurata se in ogni Stato - come ­avviene in Italia con la Direzione Nazionale Antimafia - le notizie e le informazioni sono raccolte ed elaborate da un unico centro: v. Raccomandazione n.2 del Piano d'azione 28.4.97) ed il coordinamento delle indagini, vale a dire il loro armonico orientamento verso un fine comune, pur se esse sono svolte da organi ognuno dei quali è dotato di una propria competenza ed autonomia (anche qui merita ricordare la Raccomandazione n. 1 del Piano d'azione dei 1997 e la funzione di coordinamento attribuita alla Direzione Nazionale Antimafia per le indagini sui delitti di mafia).

Orbene è proprio ai principi della facilitazione delle conoscenze e del coordinamento che si ispira l’Azione comune adottata dal Consiglio il 29.6.1998 sulla base dell'articolo K.3 del Trattato sull'Unione Europea e relativa alla istituzione della rete Giudiziaria Europea.

Come e noto, infatti, le “persone di contatto” che costituiscono la rete, sono intermediari attivi che hanno il compito di agevolare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, soprattutto nell'azione contro le forme di criminalità gravi. Esse sono a disposizione delle autorità giudiziarie locali e delle altre autorità competenti del loro paese, nonché delle persone di contatto e delle autorità giudiziarie locali e altre autorità competenti degli altri paesi, per consentire loro di stabilire i contatti diretti più appropriati.
Le “persone di contatto” forniscono le informazioni giuridiche e pratiche di cui necessitano le autorità giudiziarie locali dei rispettivi paesi, nonché le “persone di contatto” e le autorità giudiziarie locali degli altri paesi, per consentire loro di approntare efficacemente le domande di cooperazione giudiziaria ovvero per migliorare quest'ultima in generale. Esse facilitano il coordinamento della cooperazione nei casi in cui alle varie domande presentate dalle autorità giudiziarie locali di uno Stato membro si debba dar seguito in modo coordinato in un altro Stato membro.

A mio parere la “rete giudiziaria europea” in quanto funzionale alla efficace preparazione delle domande di cooperazione giudiziaria ed al suo generale miglioramento può costituire anche lo strumento mediante il quale fornire le informazioni sulla criminalità organizzata propedeutiche alla formulazione della rogatoria.

Questa, infatti, (attiva o passiva che sia) si innesta su un procedimento in corso di svolgimento e mira ad ottenere - od a fornire - elementi di prova acquisibili all'estero, in base a ciò che già emerge dal procedimento.

Lo scambio diretto di informazioni - possibilmente a livello di organi giudiziari centrali - e invece finalizzato a dare origine a nuove indagini ed a completare quelle in corso, portando a conoscenza dell'Autorità di un altro Stato dati e notizie che potranno essere verificati mediante l’espletamento di una rogatoria, prima non esperibile per ignoranza delle circostanze di fatto.
Il tema ora esposto ha trovato un’esplicita attuazione nella nota 25.11.1999 del Ministero della Giustizia italiano che nel richiedere i nominativi dei magistrati della Direzione Nazionale Antimafia designati a far parte della Rete Giudiziaria Europea, specificava che tale Direzione “può fornire nell’ambito delle sue attribuzioni istituzionali, un valido contributo al miglioramento delle buone prassi della cooperazione giudiziaria penale attraverso la trasmissione di informazioni relative ad atti di indagine, concernenti i reati di sequestro di persona a scopo di estorsione, di associazione di tipo mafioso e ti associazione in materia di stupefacenti, e necessarie per la predisposizione di una domanda di cooperazione giudiziaria concernente i medesimi reati o fatti ad essi collegati”.
Il principio del coordinamento, in precedenza ricordato, è anche alla base della conclusione n.46 del Consiglio Europeo di Tampere del 15-16 ottobre 1999.

Si legge, infatti nel documento che «Per rafforzare lalotta contro le forme gravi di criminalità organizzata il Consiglio europeo ha convenuto di istituire un’unità (EUROJUST) composta di pubblici ministeri, magistrati o funzionari di polizia di pari competenza distaccati da ogni Stato membro di conformità del proprio sistema giuridico. L’EUROJUST dovrebbe avere il compito di agevolare il buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell’azione penale, di prestare assistenza nelle indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata, in particolare sulla base dell’analisi dell’Europol e di cooperare strettamente con la rete giudiziaria europea, in particolare allo scopo di semplificare l’esecuzione delle rogatori. Il Consigli europeo chiede di adottare lo strumento giuridico necessario entro la fine del 2001».
Molteplici, dunque, saranno le questioni da risolvere per perseguire gli obiettivi indicati con riferimento ai casi di criminalità organizzata che vedano coinvolti territori di almeno due Stati membri. Per quanto concerne la competenza “ratione materiae” il punto 48 delle conclusioni di Tampere contiene una interessante indicazione quanto indica una serie di infrazioni considerate particolarmente gravi e per le quali è auspicabile una armonizzazione o un ravvicinamento delle legislazioni: “criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, falsificazione dell’euro), il traffico di droga,la tratta di esseri umani e in particolare lo sfruttamento delle donne, lo sfruttamento sessuale dei minori, la criminalità ad alta tecnologia e la criminalità ambientale”, elenco nel quale dovrebbe essere inclusa anche la tutela degli interessi finanziari della Comunità.

L’obiettivo - che qui particolarmente interessa - del “buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell’azione penale potrebbe anch'esso essere attuato secondo una pluralità di scenari che vanno dalla organizzazione di riunioni delle autorità nazionali titolari dell’azione penale sotto l’egida di EUROJUST, agli inviti - vincolanti o meno - ad indagare, all'avvio di azioni penali ad opera di EUROJUST, fino ad una efficace opera di coordinamento delle indagini che si svolgono in vari Stati e che presentano, fra di loro, elementi di collegamento, alla stregua del modello già operante in Italia, in base all’art.37I-biss del codice di procedura penale, fra la Direzione Nazionale Antimafia e le 26 Procure distrettuali della Repubblica.

A mio parere, tuttavia, deve esser presa in attenta considerazione la possibilità di attuare un ulteriore livello di cooperazione giudiziaria.

I1 29 maggio 2000, a Bruxelles, il Consiglio europeo di Ministri della Giustizia e degli Affari Interni ha stabilito una Convenzione volta a completare le disposizioni ed a facilitare l'applicazione, tra gli Stati membri, di vari strumenti, fra i quali la convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959.

Fra i diversi punti dell'intesa, uno dei quali concerne lo “scambio spontaneo di informazioni”al quale si è tatto sopra cenno 1’art.13 riguarda “squadre investigative comuni” costituite dalle autorità competenti di due o più Stati membri “per svolgere indagini penali in uno o più degli Stati membri che costituiscono la squadra”, nel rispetto delle condizioni e delle procedure previste dal medesimo articolo.

Ritengo che se “squadre” (o pool) comuni potessero esser formate dalle autorità giudiziarie che svolgono indagini (penso ai pubblici ministeri di diversi Stati) queste vedrebbero accresciuta in modo notevole la loro rapidità ed efficacia, attualmente ancora sufficientemente penalizzate dalle rogatorie che, fra l'altro, vedono sempre la presenza di un diaframma - rappresentato dalla autorità giudiziaria dello Stato richiesto - fra chi dirige o svolge l’Indagine ed il fatto che ne costituisce l’oggetto.
Del resto lo stesso Comitato parlamentare di controllo relativo all’accordo di Schengen e ad Europol, presieduto dall’On. Evangelisti ha affermato che “è dato di comune esperienza che il sistema tradizionali della cooperazione giudiziari in maniera penale, basata sostanzialmente sulla rogatoria e sull’estadizione, sia ormai storicamente inadeguato a fronteggiare i problemi della criminalità organizzata che ha, da tempo, una dimensione internazionale e frutta al meglio, con grande abilità, le differenze che sesistono fra le leggi penali nazionali”.

D’altra parte, come è stato rilevato nelle conclusioni della importante Confèrence paneuropeenne “quel ministére pubblic ed Europe au XXIè Siècle” e che si è svolta a Strasburgo il 24 maggio 2000, a fronte delle varie convenzioni esistenti “dans l’intérêt d’une application harmonisèe des convention en matière pénale et afin d’éviter à nombreux pays de faire le même travail en parallèle le Conseil de l’Europe devrait établir une loi-type dont les differets paya pourraient, s’ils le souhaitent, s’inspirer en tout ou en partie, lorsqu’ils élaborent ou changent leur propre législation.
Afin de répondre aux difficultés suscitées par la multiplication des Convention, le Conseil de l’Europe devrait élaborer, soit un «code général de la coopération en matière pénale » , soit une “ Convention sur l’application des conventions en matière pénale”, c’est - ha - dire une Convetion - cadre ».

Tuttavia come ho già notato, la cooperazione giudiziaria in materia penale potrà spiegare la sua piena efficacia solo se negli ordinamenti degli Stati interessati si procederà alla armonizzazione delle norme che prevedono le fattispecie penali collegabili ad crimine organizzato e di quelle processuali, con particolare riguardo alle norme che disciplinano i mezzi di ricerca della prova (es. perquisizioni, sequestri, intercettazioni) e le prove (es., perizia, testimonianza) utilizzabili nel processo.

In tal modo, infatti, le associazioni criminali non avrebbero più la possibilità di inserirsi negli spazi vuoti offerti da questa quella legislazione, scegliendo, per la loro operatività od il loro rifugio, i territori governati dalla legislazione per loro più favorevole.

Già Pascal, nel 1670, scrisse: “curiosa giustizia quella che è delimitata da un fiume. Verità al di qua dei Pirenei, errore al di là”

Un emblematico esperimento in tal senso fu compiuto, come è noto, mediante la redazione dal “Corpos Juris portant dispositions pènales pour la protection des intèrênts financiers de l’union èuropèenne” ed articolato nelle due sezioni “Droit pènal” e “procèdure pènale”.
Lo stesso Consiglio Europeo di Tampere dell'ottobre 1999, ha affermato, al punto 48: “fatti salvi i settori più ampi previsti nel trattato di Amsterdam e nel piano di azione di Vienna, il Consiglio Europeo ritiene che, per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza”, che esemplificava e ricordando la criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, falsificazione dell’euro), il traffico di droga e la tratta di esseri umani e in particolare lo sfruttamento delle donne, lo sfruttamento sessuale dei minori, la criminalità ad alta tecnologia e la criminalità ambientale.

Il processo di omologazione sarebbe sicuramente facilitato dall'adozione di una Costituzione europea che, come ha affermato il Presidente della Repubblica Italiana nel discorso tenuto a Lipsia il 6 luglio 2000, “è necessaria per dimostrare che la fonte ultima della legittimità delle istituzioni dell’Unione Europea risiede nei cittadini; è necessaria perché non può esistere identità europea senza un’adesione piena a valori che richiedono la lotta alla xenofobia e il rispetto delle minoranze; è necessaria per proiettar ei valori fondamentali di democrazia, di libertà oltre il perimetro dell’Unione Europea, verso tutti i paesi che sollecitano un ancoraggio all’EUROPA”.

La prima parte della Costituzione dovrà comprendere la Carta dei diritti fondamentali, giunta ormai alla fase finale, suddivisa in 7 titoli, uno dei quali significativamente dedicato alla giustizia.

Un positivo esempio della necessità ormai ampiamente avvertita di curare fattispecie comuni, vincendo quello che è stato definito come l’euroscetticismo della dottrina penale, che trova le sue radici in una angusta visione della sovranità che non tiene conto della minaccia che ad essa rivolge la criminalità organizzata, può trarsi dalle vicende che sono seguite alla raccomandazione n.17 del piano d'azione contro la criminalità organizzata adottato dal Consiglio Europeo il 28.4.1997.
La Raccomandazione n.17, traducendo operativamente l'orientamento politico n.1 del Piano, prevedeva l’adozione, entro il 1997 di una azione comune sulla incriminazione della partecipazione ad una associazione criminale: ciò al fine di realizzare, finalmente, l’obiettivo di introdurre, all'interno di ciascun ordinamento, una fattispecie di delitto - se non completamente armonizzata - quanto meno compatibile con il reato di appartenenza ad una associazione per delinquere.

I risultati perseguiti dalla Raccomandazione si sono realizzati sul piano concreto. Infatti la prima esigenza segnalata negli orientamenti politici del Piano e cioè quella - così il testo - di «rendere perseguibile penalmente nell’ordinamento giuridico di ogni Stato membro, l’appartenenza… ad una organizzazione criminale» è stata soddisfatta mediante l’adozione, da parte del Consiglio dell'U.E., il 21.12.1998, di una azione comune (pubblicata in G.U.C.E. 29.12.98) con la quale si dispone che entro un anno dalla sua entrata in vigore (giorno della pubblicazione in G.U.C.E.) «ciascuno Stato membro presenta proposte adeguate per l’attuazione della medesima affinché le autorità competenti le prendano in considerazione ai fini della loro adozione» (art. 6).

L'Azione comune definisce organizzazione criminale «l’associazione strutturata di più di due persone, stabilite da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà personale o con una misura di sicurezza privativa della libertà non inferiore a 4 anni o con una pena più grave, reati che costituiscono un fine in se ovvero un mezzo per ottenere profitti materiali e, se è del caso, per influenzare indebitamente l’operato delle pubbliche autorità».

L’Azione, dopo aver fornito tale definizione delle associazioni criminali, obbliga gli Stati ad incriminare, in via congiunta od alternativa, tanto il modello di partecipazione alla stessa che si ispira a quello italiano, così come la conspiracy elaborata dal diritto anglo-sassone.

Sotto il profilo, infatti, il testo dell’Azione comune copre tanto la partecipazione alle attività di una organizzazione criminale, anche quando non si partecipi all’effettiva commissione dei reati-fine, quanto la partecipazione alle altre attività dell’organizzazione nella consapevolezza del contributo offerto alla realizzazione delle attività criminali della organizzazione.

Sotto il secondo profilo il testo parla di «accordo di più persone per porre in esame un’attività la quale, se attuata, comporterebbe la commissione dei reati che rientrano nell’articolo 1, anche se la persona non partecipa all’esecuzione materiale dell’attività».

L’esigenza di approntare norme comuni per contrastare la criminalità organizzata è avvertita non solo dai 15 Paesi dell’Unione, ma a livello mondiale.

È quanto risulta dai lavori che in sede ONU, si stanno svolgendo per realizzare il progetto di Convenzione della Nazioni unite contro la criminalità organizzata, che cerca di precisare un concetto di crimine organizzato che possa essere recepito nelle legislazioni di Paesi con sistemi giuridici molto diversi tra loro.

I lavori si svolgono soprattutto sulla base di Risoluzioni e Azioni Comuni dell'U .E. e di contatti tra i Paesi G8 e di altri che si dimostrano sensibili alla materia.

La Convenzione all’art.1 fissa l'obiettivo: lotta più efficace contro la criminalità organizzata transnazionale, contro cui gli Stati firmatari dovranno impegnare i proprio sforzi sul piano legislativo e amministrativo.

Agli artt. 2 e 3 stabiliscono l’ambito di applicazione e precisano la definizione su cui costruire e delimitare la fattispecie giuridica, strutturale e comportamentale che caratterizza il crimine organizzato. In questo senso sta prendendo forma un sistema complesso che fa riferimento ai concetti di:
a) “gruppo criminale organizzato”, inteso come gruppo di tre o più persone che esiste per un certo periodo di tempo e che ha lo scopo di commettere crimini gravi per ottenere, direttamente o indirettamente, benefici finanziari o di altro tipo materiale;
b) “crimine grave con riferimento alla valutazione data nelle singole legislazioni ad una pena edittale di privazione della libertà personale (le opzioni variano da tre a quattro anni);
c) “partecipazione all’associazione” cercando di conciliare in due ipotesi comportamentali aspetti di diritto anglosassone (conspiracy) e di altri sistemi (soprattutto italiani e francesi).


Sotto quest’ultimo profilo l’art.3, nel prefigurare direttamente la fattispecie di reato, prevede che ciascuno Stato Parte conferisca il carattere di illecito penale al fatto di “organizzare, dirigere, facilitare, favorire anche con l’aiuto o il consiglio, la commissione di una infrazione grave che implichi un gruppo criminale organizzato”.

Si sta delineando, quindi, una configurazione di reato che si avvicina, per quanto possibile, alla nostra associazione per delinquere.

Pur dovendo, il sistema ipotizzato, essere ulteriormente precisato in taluni aspetti (si pensi, ad esempio, all'opzione chiesta da non pochi Paesi tra cui Spagna, Turchia, Messico, Cina di integrarlo con una lista esemplificativa di reati, tra cui ricomprendere il terrorismo; a quella del limite di pena per stabilire la gravita del crimine; a quella della estensione a reati che non abbiano solo lo scopo del profitto materiale) è stata tuttavia tracciata una via importante sulla quale sarà più agevole proseguire.

L’armonizzazione dovrà investire, come già si ricordava, anche le norme di procedura penale.
Solo in tal modo potranno, infatti, dispiegare tutta la loro efficacia anche le Convenzioni sull’estradizione (sciogliendo il grave problema costituito dalla condanna “in absentia”) ed il principio di reciproco riconoscimento diretto delle decisioni giudiziarie in materia penale che permetterà di accelerare 1"esecuzione delle decisioni giudiziarie rispetto ai tradizionali meccanismi di cooperazione.

La Presidenza francese dell'Unione Furopea (1 luglio - 31 dicembre 2000) ha assegnato, nel programma di lavoro da attuare, una specifica rilevanza al principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, come a quelli della lotta contro la criminalità cibernetica, i1 terrorismo, il progetto EUROJUST.

Degni di nota sono anche gli impegni assunti nel settore della prevenzione, con l'organizzazione di seminari sulla mediazione sociale, la delinquenza minorile e quella urbana.